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近日，中國保監(jiān)會、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強(qiáng)調(diào)為保險(xiǎn)資金運(yùn)用提供服務(wù)的律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員，要遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，客觀公正、勤勉盡責(zé)，獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見。重慶立信
那么，《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容有哪些？會計(jì)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員在其中能起到什么樣的作用？該如何作為？《財(cái)會信報(bào)》記者就此采訪了業(yè)界專家。
中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員應(yīng)獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見
《指導(dǎo)意見》指出，黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，落實(shí)全國金融工作會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署，強(qiáng)化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)責(zé)任意識，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加安全高效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
《指導(dǎo)意見》明確了保險(xiǎn)資金運(yùn)用涉及地方政府舉債融資行為的政策邊界，提出要規(guī)范保險(xiǎn)資金投資，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
《指導(dǎo)意見》明確，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)等法律和規(guī)定，依法合規(guī)開展投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購買地方政府債券，嚴(yán)禁違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)或變相舉債。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資業(yè)務(wù)中任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供任何方式的擔(dān)保。
《指導(dǎo)意見》要求，著力強(qiáng)化行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理。保險(xiǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮行業(yè)平臺作用，在基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃等保險(xiǎn)資產(chǎn)管理產(chǎn)品注冊、登記相關(guān)工作中，依法加強(qiáng)對保險(xiǎn)資金運(yùn)用涉及的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測，嚴(yán)格查驗(yàn)投資合規(guī)性。同時(shí)，加快探索建立行業(yè)性的區(qū)域信用風(fēng)險(xiǎn)評估框架，逐步健全行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提示風(fēng)險(xiǎn)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加快建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測涉及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的政府中長期支出事項(xiàng)以及向融資平臺公司提供的債權(quán)投資情況，加強(qiáng)信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系。
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格落實(shí)市場主體責(zé)任。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)資金運(yùn)用主體，要嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資的，應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并依規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員責(zé)任。為保險(xiǎn)資金運(yùn)用提供服務(wù)的律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員，要遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，客觀公正、勤勉盡責(zé)，獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見。其未盡責(zé)履職，或出具的報(bào)告含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
《指導(dǎo)意見》有利于正面引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和地方政府盡職履責(zé)開展舉債融資行為，有利于強(qiáng)化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)責(zé)任意識，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。下一步，保監(jiān)會將進(jìn)一步配合財(cái)政部等相關(guān)部門完善有關(guān)政策，形成監(jiān)管合力，更好地發(fā)揮政策效果。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成在接受《財(cái)會信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，《指導(dǎo)意見》重申了保險(xiǎn)資金參與地方政府融資的政策界限，要求保險(xiǎn)資金不得參與地方政府違規(guī)舉債行為，包括PPP、政府投資基金和投融資平臺，也進(jìn)一步明確了保險(xiǎn)資金運(yùn)用的責(zé)任主體。這些規(guī)定有利于保證保險(xiǎn)資金安全，控制地方政府債務(wù)蔓延。
注冊會計(jì)師簽發(fā)的審計(jì)報(bào)告有三方面作用
知名財(cái)稅審專家、資深注冊會計(jì)師劉志耕在接受《財(cái)會信報(bào)》記者采訪時(shí)指出，通過《指導(dǎo)意見》對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員提出的要求可以看出，保險(xiǎn)資金的運(yùn)用需要會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)提供中介服務(wù)，同時(shí)，提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員必須承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)業(yè)責(zé)任。
劉志耕從會計(jì)師事務(wù)所的角度分析了其在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中所起的作用。
劉志耕認(rèn)為，之所以賦予會計(jì)師事務(wù)所在保險(xiǎn)資金運(yùn)用中的重要職責(zé)，是因?yàn)闀?jì)師事務(wù)所注冊會計(jì)師簽發(fā)的審計(jì)報(bào)告，具有鑒證、保護(hù)和證明三大方面的作用。
從鑒證作用來看，注冊會計(jì)師簽發(fā)的審計(jì)報(bào)告不同于政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)報(bào)告，是以超然獨(dú)立的第三者身份對被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表合法性、公允性發(fā)表的意見。這種意見具有鑒證作用，得到了政府和社會各界的普遍認(rèn)可。財(cái)政、稅務(wù)等政府有關(guān)部門，證券、金融、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)以及投資者了解、掌握企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果的主要依據(jù)就是企業(yè)提供的財(cái)務(wù)報(bào)表，但財(cái)務(wù)報(bào)表是否合法、公允則主要依據(jù)注冊會計(jì)師的審計(jì)報(bào)告作出的判斷。如企業(yè)的股東及各類投資人就主要依據(jù)注冊會計(jì)師的審計(jì)報(bào)告來判斷被投資企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表是否公允地反映了財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果，以進(jìn)行投資決策等。
從保護(hù)作用來看，注冊會計(jì)師通過審計(jì)，可以對被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)表出具不同意見類型的審計(jì)報(bào)告，讓財(cái)務(wù)報(bào)表信息使用者增強(qiáng)對財(cái)務(wù)報(bào)表的了解程度，可以使得財(cái)務(wù)報(bào)表信息使用者提高或降低對財(cái)務(wù)報(bào)表的信賴程度，從而在一定程度上對被審計(jì)單位的財(cái)產(chǎn)、債權(quán)人和股東的權(quán)益及企業(yè)利害關(guān)系人的利益起到保護(hù)作用。如保險(xiǎn)公司為了降低保險(xiǎn)資金的投資風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行投資前必須查閱被投資企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表和注冊會計(jì)師的審計(jì)報(bào)告，了解被投資企業(yè)的經(jīng)營情況和財(cái)務(wù)狀況。保險(xiǎn)公司根據(jù)注冊會計(jì)師的審計(jì)報(bào)告做出的投資決策，則可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，從而起到保護(hù)保險(xiǎn)資金安全的作用。
從證明作用來看，審計(jì)報(bào)告是注冊會計(jì)師對審計(jì)工作完成情況及其結(jié)果所作的總結(jié)，它可以表明審計(jì)工作的質(zhì)量并明確注冊會計(jì)師的審計(jì)責(zé)任。因此，審計(jì)報(bào)告可以對審計(jì)工作質(zhì)量和注冊會計(jì)師的審計(jì)責(zé)任起到證明作用。通過審計(jì)報(bào)告，可以證明注冊會計(jì)師在審計(jì)過程中是否實(shí)施了必要的審計(jì)程序，是否以審計(jì)工作底稿為依據(jù)發(fā)表審計(jì)意見，發(fā)表的審計(jì)意見是否與被審計(jì)單位的實(shí)際情況相一致，審計(jì)工作的質(zhì)量是否符合要求。通過審計(jì)報(bào)告，可以證明注冊會計(jì)師對審計(jì)責(zé)任的履行情況。
會計(jì)師事務(wù)所及注冊會計(jì)師應(yīng)有所為有所不為
正是因?yàn)榉少x予了注冊會計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告具有鑒證、保護(hù)、證明這三大作用，會計(jì)師事務(wù)所可以通過實(shí)施審計(jì)工作出具審計(jì)報(bào)告獲取必要的報(bào)酬。但是，法律在賦予注冊會計(jì)師權(quán)利的同時(shí)，必然要求會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，進(jìn)行相應(yīng)的約束。
因此，會計(jì)師事務(wù)所應(yīng)有所為有所不為。劉志耕認(rèn)為，會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師應(yīng)做到以下幾個(gè)方面。
一是會計(jì)師事務(wù)所必須建立健全質(zhì)量控制制度，不僅要確保對質(zhì)量控制的全部要求有效傳達(dá)至每一位從業(yè)人員，而且還必須嚴(yán)格規(guī)范注冊會計(jì)師及助理人員的執(zhí)業(yè)行為。
二是會計(jì)師事務(wù)所要從業(yè)務(wù)接洽開始執(zhí)行質(zhì)量控制，直至整個(gè)審計(jì)工作全面完成。注冊會計(jì)師要以敏銳的風(fēng)險(xiǎn)意識審慎甄別每一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，發(fā)表每一條審計(jì)意見，對不合理或舞弊跡象保持合理的職業(yè)懷疑和應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎，確保對質(zhì)量控制制度的執(zhí)行落到實(shí)處并取得最大成效，確保執(zhí)業(yè)質(zhì)量。
三是注冊會計(jì)師必須努力提高自己的執(zhí)業(yè)水平和專業(yè)勝任能力，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，時(shí)刻保持必要的職業(yè)謹(jǐn)慎。不但要牢固樹立防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能動性，而且要將控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的措施覆蓋到每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)。要嚴(yán)格按照審計(jì)準(zhǔn)則的要求執(zhí)行審計(jì)程序，嚴(yán)格遵守質(zhì)量控制制度，勤勉盡責(zé)，確保將每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降到可以接受的低水平。
四是會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師必須在對被審計(jì)會計(jì)報(bào)表真實(shí)情況取得充分適當(dāng)審計(jì)證據(jù)的基礎(chǔ)上，就財(cái)務(wù)報(bào)表是否在所有重大方面按照適用的財(cái)務(wù)報(bào)告編制并實(shí)現(xiàn)公允反映形成審計(jì)意見。為了形成審計(jì)意見，注冊會計(jì)師還應(yīng)該針對財(cái)務(wù)報(bào)表整體是否存在由于舞弊或錯(cuò)誤導(dǎo)致的重大錯(cuò)報(bào)得出結(jié)論，確定是否已就此獲取合理保證。
結(jié)合上述保險(xiǎn)資金投資問題，注冊會計(jì)師在對保險(xiǎn)資金擬使用對象進(jìn)行審計(jì)時(shí)，一定要對被審計(jì)單位是否存在粉飾財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績、投資項(xiàng)目的可行性、是否具備償債能力等問題予以特別關(guān)注，要確保出具的審計(jì)報(bào)告不含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，確保所發(fā)表的審計(jì)意見客觀公正。
劉志耕最后表示，當(dāng)涉及到資金、債務(wù)、財(cái)稅、投資、舉債、融資、風(fēng)險(xiǎn)等審計(jì)或服務(wù)問題時(shí)，注冊會計(jì)師可以說是最權(quán)威、最全面的行家里手，《指導(dǎo)意見》將保險(xiǎn)資金運(yùn)用中的相關(guān)服務(wù)及責(zé)任交給律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員非常恰當(dāng)。這不僅是市場運(yùn)作的本質(zhì)要求，同時(shí)也是政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)，是按照市場規(guī)律由各單位、各部門各司其職，各負(fù)其責(zé)的具體體現(xiàn)。
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